La difficulté centrale tient à ce que la catégorie des fonds spéciaux ne repose pas sur un texte unique et cohérent, dont l’articulation demeure incertaine. La doctrine universitaire va jusqu’à considérer que les fonds spéciaux ne constituent plus qu’une catégorie sans réalité tangible au sein de l’ordre juridique, vidée de sa substance par deux évolutions convergentes : la disparition de leur support budgétaire propre et celle du chapitre comme unité de vote parlementaire.

L’analyse s’attache ainsi à démontrer que le fondement juridique des fonds spéciaux, longtemps diffus et fragmenté, émane de la simple superposition des normes générales des finances publiques sans consécration textuelle autonome (I). Ils font aujourd’hui l’objet d’une tentative de consolidation, soutenue par une initiative parlementaire dont la portée, les modalités et les résistances qu’elle suscite dessinent les contours d’un régime encore en devenir (II).

I. Un fondement juridique diffus

Contrairement à ce que pourrait suggérer leur ancienneté dans la pratique administrative sénégalaise, les fonds spéciaux ne bénéficient d’aucune consécration textuelle propre. Leur existence se déduit, par construction, de l’articulation de normes supérieures qui ne les nomment jamais (A), et complétée par   des actes réglementaires et des pratiques de gestion budgétaire qui, sans leur conférer de statut autonome, leur donnent corps en pratique (B). Il ne s’agit donc pas de rechercher un texte isolé qui organiserait cette catégorie, un tel texte n’existe pas, mais de reconstituer, par lecture combinée de plusieurs textes, le faisceau de règles rendant juridiquement possible l’existence de crédits qui échappent partiellement au droit commun de la dépense publique. Une telle reconstitution, aussi nécessaire soit-elle, fragilise mécaniquement la catégorie qu’elle éclaire : un fondement par déduction n’a jamais la solidité d’un fondement énoncé.

A. Les fondements supra-législatifs

Le point de départ réside dans la répartition constitutionnelle des compétences normatives en matière financière. L’article 67 de la Constitution énumère limitativement le domaine de la loi et renvoie, pour l’exécution et le contrôle des lois de finances, à la loi organique, tandis que l’article 76 fait relever du domaine réglementaire toute matière étrangère à cette énumération. L’article 68 soumet quant à lui le législateur organique au respect des principes à valeur constitutionnelle. Il en résulte qu’une catégorie budgétaire dérogatoire ne pourrait trouver sa source que dans la loi organique relative aux lois de finances, seule habilitée à fixer les principes fondamentaux du régime financier de l’État ou dans un texte réglementaire pris sur ce fondement. Aucune place n’est en principe laissée à une catégorie purement coutumière ou administrative.

Le droit sénégalais s’inscrit dans le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA. La directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, à l’élaboration, à l’adoption, à l’exécution et au contrôle des lois de finances des États membres, et impose une obligation de transposition en droit interne. Le Sénégal s’en est acquitté par la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011, modifiée en 2016, puis abrogée et remplacée par la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020, actuellement en vigueur. Ce texte, entré en application le 1er avril 2020, généralise la budgétisation par programmes et par dotations, encadre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, organise les comptes spéciaux du Trésor et renforce le contrôle de l’Assemblée nationale et de la Cour des Comptes.

C’est précisément dans cette architecture par programmes et dotations que doit être recherché l’éventuel fondement organique des fonds spéciaux. L’article 14 de la loi organique n°2020-07 dispose que les crédits non répartis en programmes le sont en dotations, chacune regroupant un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques. C’est dans cette catégorie que sont classés les crédits alloués aux institutions constitutionnelles, dont la Présidence de la République, pour l’exercice de leurs missions. Les crédits parfois désignés comme « fonds politiques » sont ainsi, en droit positif, rattachés aux dépenses de transferts courants de la dotation présidentielle, sans préciser le nom de « fonds spéciaux ».

Cette absence de dénomination expresse résulte d’un choix délibéré du législateur, communautaire comme national, de proscrire, au nom des principes d’unité, d’universalité et de sincérité budgétaires, toute catégorie de crédits échappant structurellement à l’identification parlementaire. Le fondement juridique des fonds spéciaux est donc, à ce stade, un fondement par défaut : il se déduit de la catégorie générale de la dotation, définie assez largement pour absorber, sans les nommer, des crédits à vocation dérogatoire.

Cette architecture doit être complétée par les dispositions relatives aux crédits d’urgence. L’article 23 de la loi organique n°2020-07 permet, en cas d’urgence ou de nécessité impérieuse d’intérêt national, l’ouverture de crédits supplémentaires par des procédures dérogatoires.

L’articulation entre ces deux mécanismes conditionne directement l’intensité du contrôle parlementaire. Lorsque les crédits transitent par la dotation annuelle, ils sont soumis au vote de la loi de finances et à l’examen de la commission des finances, même si ce vote porte sur une masse globalisée ne permettant pas d’isoler la part destinée à des opérations secrètes. Lorsqu’ils empruntent la voie du crédit d’urgence, en revanche, leur ouverture initiale échappe au débat budgétaire annuel et n’est régularisée qu’a posteriori, ce qui inverse la chronologie normale du consentement parlementaire : l’autorisation précède l’engagement de la dépense.

En conséquence, le fondement organique des fonds spéciaux apparaît doublement indirect : il procède, d’une part, de la catégorie générale et non spécifique de la dotation, et, d’autre part, du régime dérogatoire des crédits d’urgence. Dans les deux cas, la loi organique ne consacre pas une catégorie autonome de « fonds spéciaux » ; elle offre seulement un cadre suffisamment souple pour qu’une pratique administrative puisse s’accommoder.

B. Les fondements infra-législatifs 

L’insuffisance du niveau organique conduit à rechercher, dans les textes d’application, les éléments complémentaires du régime des fonds spéciaux. Le texte central de ce niveau infra-organique est le décret n°2020-978 du 23 avril 2020 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), qui a abrogé le décret n°2011-1880 du 24 novembre 2011. Ce décret organise le régime de la justification de la dépense publique selon la qualité de l’ordonnateur, la validité de la créance et la certification du service fait.

C’est sur le fondement de son article 118 que l’exécutif revendique la compétence pour aménager, par décret, les modalités d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement, de paiement, de justification et de contrôle des dépenses — argument central du Garde des Sceaux dans son amendement à la proposition de loi n°34/2026, selon lequel le pouvoir réglementaire se serait déjà pleinement saisi des modalités d’exécution des crédits spéciaux[1]. Cette lecture illustre la manière dont le fondement des fonds spéciaux s’est construit historiquement : non par une consécration positive mais par l’occupation progressive, par le pouvoir réglementaire, d’un espace laissé disponible par le silence du législateur organique.

Cette carence trouve un écho dans les observations de la Cour des Comptes, laquelle a relevé, à propos d’un compte de dépôt logé à la Trésorerie générale, que certaines dépenses demeuraient sans justification du fait de la nature particulière des opérations concernées[2], tout en rappelant que l’habilitation des ministres des Finances à ouvrir des comptes n’emportait pas licence de manier directement les deniers publics, cette compétence demeurant réservée aux comptables publics.

Ce raisonnement fondé sur l’article 118 du décret appelle une observation critique : si le pouvoir réglementaire tient de ce texte la compétence d’aménager les modalités d’exécution, encore faut-il que le principe même de la dérogation trouve sa source dans un texte de rang supérieur, faute de quoi le pouvoir réglementaire ne se contenterait pas d’aménager des modalités, mais créerait une dérogation de fond aux principes de sincérité et de traçabilité posés par la loi organique elle-même.  Ce point de bascule cristallise aujourd’hui le désaccord entre l’exécutif et la majorité parlementaire.

Cette dilution progressive de l’empreinte budgétaire ne doit toutefois pas être confondue avec une disparition de l’objet des fonds spéciaux[3].

Un dernier élément mérite d’être relevé : la pratique des comptes de dépôt ouverts auprès d’établissements financiers pour y loger, temporairement, des fonds tirés du Trésor. L’ancien décret n°2011-1880 autorisait, en son article 5, l’ouverture de tels comptes auprès de banques primaires, tandis que son article 6 dispensait les dépenses de certains programmes des exigences ordinaires de justification. Ce mécanisme, révélé par les travaux de la Cour des Comptes sur les gestions 2019 à 2024, a permis la constitution de dépôts à terme dont l’utilisation a, dans plusieurs cas, échappé à tout contrôle véritable, certains virements ayant été effectués vers des tiers sur simple instruction ministérielle, sans lien établi avec l’objet initial du compte.

Ce constat conduit à nuancer l’idée d’un simple vide juridique : il s’agit moins d’une absence totale de règles que d’un empilement de règles générales, comptabilité publique, dotations, comptes de dépôt, crédits d’urgence, dont aucune n’a été spécifiquement conçue pour encadrer des dépenses caractérisées par le secret de leur objet. Le fondement des fonds spéciaux est ainsi, littéralement, un fondement par emprunt.

Il ressort de cette analyse combinée un constat sans appel : le fondement juridique des fonds spéciaux n’est ni unique ni exprès. Il procède de la conjonction de catégories générales — dotation, crédits d’urgence, modalités réglementaires de justification — qui, chacune isolément, ignorent la notion même de fonds spéciaux, mais dont la combinaison, doublée d’une pratique administrative constante, a permis l’installation durable d’une catégorie de fait sans statut de droit.

II. Vers une consolidation du fondement juridique des fonds speciaux

Face à ce constat de fragmentation, une initiative parlementaire entend doter les fonds spéciaux, rebaptisés « crédits spéciaux », d’un régime juridique exprès (A), dont la portée ne peut cependant s’apprécier qu’à l’aune des exigences de contrôle et d’équilibre entre transparence démocratique et impératifs de sécurité de l’État (B).

A. La proposition de loi n°34/2026 : objet de la controverse

Le contexte politique de cette réforme mérite d’être rappelé. L’élection présidentielle de 2024 a porté au pouvoir un exécutif dont le programme prévoyait la suppression des fonds dits politiques et leur remplacement par des fonds spéciaux encadrés. Cette promesse s’est heurtée, une fois le pouvoir exercé, à la réalité budgétaire : le budget de la Présidence atteint 204,544 milliards de francs CFA en 2026 (Loi n°2025-19 portant loi de finances pour 2026, p.58), tandis que l’ancien Premier ministre avait lui-même déclaré disposer de 1,770 milliard de francs CFA de fonds politiques à la Primature, chiffres qui légitiment l’encadrement légal et effectif de ces fonds.

C’est dans ce contexte qu’a été déposée, puis déclarée recevable par le Bureau de l’Assemblée nationale les 17 et 23 juillet 2026, la proposition de loi n°34/2026 relative au régime juridique des crédits spéciaux. Son exposé des motifs rappelle que si la gestion des finances publiques repose sur les principes de transparence, de traçabilité et d’autorisation parlementaire, la sécurité nationale impose parfois des dérogations exceptionnelles qu’il convient d’encadrer rigoureusement pour éviter toute confusion entre dépenses de souveraineté et dépenses ordinaires.

Sur le fond, le texte limite l’usage des crédits spéciaux aux seules missions de défense, de sécurité intérieure et extérieure, ainsi qu’aux activités de renseignement, toute autre affectation étant expressément interdite. Sur le plan organique, il opère une dissociation nette entre la mise à disposition des crédits et leur gestion : le président de la République met les crédits à disposition par voie réglementaire, mais n’en est pas le gestionnaire, cette responsabilité étant confiée au Premier ministre et aux ministres compétents, seuls désignés responsables de leur utilisation. Une entrée en vigueur est projetée au 1er janvier 2027.

L’examen de ce texte a immédiatement suscité une controverse constitutionnelle. Le gouvernement, représenté par le Garde des Sceaux, a déposé un premier amendement, puis, le 14 août 2026, un second visant à préciser le champ d’application de la réforme et à y inclure explicitement la Présidence de la République, l’Assemblée nationale et la Primature. Les six amendements gouvernementaux présentés en commission ont toutefois été rejetés par les députés de la majorité, qui ont adopté le texte en commission le 14 août 2026, pour un vote en séance plénière programmé le 19 août 2026.

L’argument juridique central du Garde des Sceaux ranime précisément la question du fondement normatif étudiée précédemment. Selon lui, la rédaction initiale de l’article premier, qui habilitait la loi à déterminer elle-même les règles générales d’exécution et de contrôle de ces crédits[4], empiéterait sur le domaine réglementaire tel que délimité par les articles 67 et 76 de la Constitution. Il invoque en outre l’article premier de la loi organique n°2020-07, selon lequel le contenu, l’exécution et le contrôle des crédits budgétaires relèveraient du domaine propre de la loi organique, qu’une loi ordinaire ne saurait réglementer sans excéder sa compétence.

Cette controverse illustre à elle seule la thèse de la présente étude : à défaut de fondement organique exprès et autonome, toute tentative de consolidation légale des fonds spéciaux s’expose à une contestation sur le terrain de la hiérarchie des normes. Que l’on retienne ou non l’analyse du Garde des Sceaux, le simple fait qu’elle puisse être sérieusement soutenue démontre que le vide organique relevé antérieurement constitue un obstacle juridique réel, quelle que soit la voie, loi ordinaire, loi organique ou décret, empruntée pour y remédier.

B. Vers un régime juridique équilibré

Au-delà de la question de compétence normative, la consolidation du fondement juridique des fonds spéciaux suppose une réflexion sur les modalités de leur contrôle, où se noue le point d’équilibre entre la confidentialité nécessaire à certaines opérations de sécurité et les principes de transparence, de traçabilité et d’autorisation parlementaire qui gouvernent l’ensemble du droit des finances publiques.

La doctrine met en garde contre une dérive consistant à invoquer l’autonomie financière des institutions constitutionnelles pour justifier l’affectation de leur dotation à des dépenses secrètes, une telle autonomie ne pouvant servir de fondement à cette pratique. Cette mise en garde rejoint le constat de la Cour des Comptes.  

Des pistes de consolidation se dégagent de l’analyse combinée des textes en vigueur, des travaux parlementaires et des propositions doctrinales notamment celle qui consisterait à faire entrer, dans la loi organique elle-même, une définition positive des crédits ou dépenses à caractère secret, ce qui conférerait à cette catégorie l’assise organique qui est aujourd’hui recherchée.

En tout état de cause l’objectif n’est pas de supprimer la confidentialité inhérente à certaines dépenses de souveraineté, au demeurant reconnue par la proposition de loi n°34/2026, qui maintient le secret de la défense nationale, mais de substituer à l’absence totale de contrôle un contrôle circonscrit, exercé par des organes habilités à connaître du secret sans le divulguer.

L’amendement gouvernemental du 14 août 2026, en proposant d’inclure explicitement la Présidence, l’Assemblée nationale et la Primature dans le champ d’application de la réforme, témoigne d’une convergence, au moins partielle, entre exécutif et législateur sur la nécessité d’un encadrement élargi, la controverse ne portant, en définitive, que sur le niveau de norme et sur l’étendue exacte du contrôle parlementaire, non sur le principe même d’un encadrement renforcé.

Une mise en perspective comparée éclaire utilement cette question du niveau de norme compétent. Dans plusieurs systèmes juridiques francophones dont le droit sénégalais s’est historiquement inspiré, la catégorie des fonds ou crédits spéciaux a fait l’objet, dès l’origine des lois de finances modernes, d’un encadrement explicite au niveau organique, avec un régime de justification allégé mais non supprimé, contrôlé a posteriori par la juridiction financière au moyen de procédures préservant le secret tout en permettant une vérification de la réalité et de la conformité de la dépense. Cette expérience suggère que la difficulté sénégalaise ne réside pas dans le principe même d’une dérogation aux règles ordinaires, non contesté par aucun acteur du débat, mais dans le défaut d’inscription de cette dérogation dans le texte organique qui, seul, aurait pu lui conférer une assise incontestable dès l’origine.

Le débat sur la nature organique ou ordinaire du texte a également une incidence directe sur l’intensité du contrôle de constitutionnalité : une loi organique est soumise à un contrôle obligatoire avant promulgation, tandis qu’une loi ordinaire n’est déférée au Conseil constitutionnel que sur saisine facultative.

La question de la responsabilité des gestionnaires constitue un autre point d’achoppement que la réforme doit nécessairement traiter. Le droit commun de la comptabilité publique distingue la responsabilité de l’ordonnateur, essentiellement politique et administrative, de celle du comptable public, de nature pécuniaire et susceptible d’engager un débet devant la Cour des Comptes. L’un des apports potentiels de la proposition de loi réside précisément dans l’identification d’un responsable unique de l’utilisation des fonds, le Premier ministre ou le ministre compétent, ce qui devrait permettre de rattacher à une autorité clairement identifiée toute utilisation s’écartant de l’objet légal, alors que le régime antérieur, confondant mise à disposition et gestion, rendait cette imputation particulièrement malaisée.

Cette clarification devrait faciliter l’articulation avec le contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes, dont les observations sur l’absence de justification de certaines dépenses ne pouvaient jusqu’alors déboucher sur une mise en jeu de responsabilité précise. Un contrôle parlementaire restreint, limité à un nombre réduit de membres habilités au secret de la défense nationale, sur le modèle de commissions de vérification existant dans d’autres démocraties, permettrait de concilier l’exigence démocratique de reddition des comptes avec la préservation du secret inhérent à certaines opérations de sécurité, sans supposer la divulgation publique du détail des opérations concernées.

Une dernière observation s’impose : la sécurisation du fondement juridique des fonds spéciaux ne relève pas seulement de la technique budgétaire, mais touche à la confiance que les citoyens peuvent placer dans la gestion de leurs deniers publics.

En définitive, il apparaît que le fondement juridique des fonds spéciaux au Sénégal a longtemps procédé d’une construction indirecte sans qu’aucun texte ne consacre, de façon expresse et autonome, une catégorie juridique relatif aux fonds spéciaux. Cette absence de fondement propre, aggravée par la disparition progressive des supports budgétaires susceptibles d’en assurer la traçabilité parlementaire, a nourri une pratique administrative que le contrôle de la Cour des Comptes tente de corriger.

Trois enseignements se dégagent. Le premier tient à la fragilité intrinsèque de toute catégorie budgétaire reposant sur la seule pratique administrative, aussi ancienne et constante soit-elle : faute d’ancrage textuel, elle demeure vulnérable et résistera difficilement à une réinterprétation, voire une remise en cause, comme l’illustre la controverse actuelle. Le deuxième concerne le rôle déterminant de la loi organique relative aux lois de finances dans l’architecture normative sénégalaise, qui invite à s’interroger sur l’opportunité de compléter à terme la loi organique n°2020-07 elle-même, plutôt que de s’en remettre à une loi ordinaire dont la conformité constitutionnelle demeure discutée. Le troisième tient à la centralité du contrôle : quel que soit le support normatif retenu, la légitimité d’un régime dérogatoire de dépense publique se mesure moins à l’ampleur du secret qu’il autorise qu’à la qualité du contrôle, fût-il restreint, qui l’accompagne.

Quelle que soit l’issue du vote de la proposition de loi et d’un éventuel contrôle de constitutionnalité ultérieur, la solidité future du régime juridique des fonds spéciaux dépendra moins de l’intitulé du texte qui le consacrera que de la cohérence de son articulation avec l’ensemble de l’édifice normatif existant, Constitution, directive communautaire, loi organique relative aux lois de finances et règlement général sur la comptabilité publique, et de l’effectivité du contrôle qui accompagnera désormais l’exercice d’un secret budgétaire dont le principe, loin d’être contesté, appelle simplement à être enfin inscrit dans le droit plutôt que dans la seule pratique.

[1]Argument avancé par le Garde des Sceaux à l’appui de son amendement à la proposition de loi n°34/2026 relative au régime juridique des crédits spéciaux, débats en commission, séance du 14 août 2026.

[2]Cour des Comptes du Sénégal, observations relatives à la gestion d’un compte de dépôt logé à la Trésorerie générale.

[3] La doctrine relève une séparation marquée entre la fonction exercée par ces crédits et leur statut, cette fonction subsistant alors même que son support juridique et budgétaire s’est progressivement effacé du débat parlementaire.

[4]Proposition de loi n°34/2026 relative au régime juridique des crédits spéciaux, art. 1er (rédaction initiale, avant l’amendement gouvernemental du 14 août 2026).

 Lamine KOTE

Docteur en droit public

Maître de conférences assimilé à la FSJP /UCAD

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Les politiques et les mesures économiques des dernières décennies ont contribué à la dégradation excessive du capital naturel et à une augmentation considérable des risques environnementaux. Les avantages, en termes d’emplois et revenus, générés par ces modèles économiques ont été largement insuffisants pour compenser les coûts liés aux externalités sociales et environnementales, d’autant plus que ces coûts, non pris en compte par le mécanisme de marché, sont souvent assumés par les couches de population les plus vulnérables ou par les pays les moins protégés par un cadre réglementaire optimal.

La transition vers un nouvel ordre économique appelé « économie verte », et qui a été placée au centre des discussions de la Conférence Rio+20 en 2012, apparaît comme l’un des moyens précieux dont dispose les pays et la communauté internationale pour parvenir à une croissance dans une perspective de développement durable et d’élimination de la pauvreté et des inégalités sociales. L’économie verte vise à créer des possibilités d’emploi et de travail décent pour tous, tout en préservant les biens et services écosystémiques pour le bénéfice des générations actuelles et futures.                               

Au cours des vingt années qui ont suivi l’apparition du terme « économie verte » dans le rapport « Blueprint for a Green Economy » (Pearce et al., 1989), l’intérêt pour une transition verte a évolué de plus en plus fortement. Suite à la crise financière mondiale de 2008, plusieurs appels ont été lancés dans l’arène politique mondiale pour un Nouveau Pacte Vert Mondial (NPVM). Ainsi, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) a commandité un rapport en 2009 (Barbier, 2010) qui décrit l’économie verte comme une stratégie à long terme pour aider les économies nationales à sortir de la crise. Le Nouveau Pacte Vert Mondial a fixé trois objectifs :

• la reprise économique ;

• la réduction de la pauvreté ;

• la réduction des émissions des gaz à effet de serre et de la dégradation des écosystèmes.

En 2011, le PNUE a publié un autre rapport qui explicite le concept d’économie verte, analyse les secteurs clés de l’économie verte et identifie des recommandations pour l’action à l’échelle globale, nationale ainsi que sectorielle.

Au niveau stratégique, le PNUE (2011) considère l’économie verte comme « une économie qui se traduit par l’amélioration de l’équité et du bien-être social de l’homme, tout en réduisant sensiblement les risques environnementaux et les pénuries écologiques ».

Au niveau opérationnel, la croissance des revenus et la création d’emplois dans l’économie verte sont favorisées par des investissements qui visent à :

• réduire les émissions de carbone et la pollution ;

• améliorer l’efficacité énergétique et dans l’utilisation des ressources ;

• empêcher la perte de biodiversité et des services environnementaux.

Il s’agit notamment d’investissements dans le capital humain et social pour donner un rôle central à l’équité et au bien-être social de l’homme à travers la croissance des revenus et de l’emploi. L’approche est basée sur une analyse économique des tendances, des opportunités et des risques présents. Elle tient compte également du bilan des expériences passées pour une application plus efficace des instruments de politique intégrés.

Le rapport affirme aussi que la transition vers une économie verte a sa justification économique et sociale, avec des bénéfices tant pour le secteur public que privé :

• Pour les gouvernements, cela s’exprime par l’aide aux produits écologiques, par la suppression des subventions archaïques ; la réforme des politiques et l’incitation aux politiques nouvelles ; le renforcement des infrastructures du marché ; la réorientation de l’investissement public ; et l’incitation à la consommation écologique dans le secteur public.

• Quant au secteur privé, il s’agit de convaincre de l’opportunité que représente l’économie verte. Pour ce faire, il faut mettre en place les réformes politiques et offrir des avantages fiscaux de niveaux de financement et d’investissement plus élevés (PNUE, 2011).

Il convient de souligner qu’il n’existe pas qu’une seule approche de l’économie verte, au contraire :

• l’économie verte ne privilégie pas une perspective politique par rapport à une autre. Elle est adaptable à toutes les économies ;

• dans une économie verte, la croissance du revenu et de l’emploi est suscitée par des investissements publics et privés qui réduisent les émissions de carbone et la pollution, améliorent l’efficacité énergétique dans l’utilisation des ressources et empêchent la perte de biodiversité et les services de l’écosystème ;

• Ces investissements doivent être encouragés et soutenus par des réformes ciblées des dépenses et des politiques publiques.

• Une économie verte reconnait le capital naturel comme un atout économique essentiel.

Depuis quelques dizaines d’années, la gestion du secteur public fait l’objet de grandes réformes et de vastes réorientations dans le cadre d’initiatives nationales et internationales telles que le « reinventing government », le remaniement de la gestion, l’apparition du nouveau management public, etc. Ces récentes initiatives constituent désormais un nouveau modèle ou paradigme de gestion publique, qui tend à souscrire à des principes favorables au marché et a souvent recours aux principes de gestion des entreprises.

• Le Changement des Systèmes Administratifs

Il y’a plusieurs dimensions à prendre en compte pour comprendre si (et comment) la réforme de la gestion modifie les systèmes administratifs. Pour cela, il est, bien entendu, fondamental de déterminer, si, et dans quelle mesure, les réformes de la gestion publique sont substantielles, symboliques ou uniquement tactiques. En partant de l’hypothèse qu’elles substantielles, elles pourraient souffrir de défauts de conception, d’erreurs dans la mise en œuvre, voire des mesures illogiques, prises pour des raisons politiques inconséquentes en contradiction avec le « grand plan de réforme », on peut examiner les effets les résultats et les impacts d’une politique de réforme de la gestion publique de diverses manières et sous plusieurs angles.

1. Rieder et L. Lehmann, pour leur part, ont relevé quatre niveaux de répercussions possibles des nouvelles reformes de la gestion publique.

Premièrement, au niveau parlementaire : le changement dans l’organisation des procédures et les structures du parlement ; le changement dans la répartition des compétences entre le gouvernement et le Parlement ; le changement dans les décisions stratégiques.

Deuxièmement, au niveau gouvernement et ministériel : le changement des relations entre les ministères et les agences gouvernementales (qui deviennent des relations de client à fournisseur) ; des contrats fondés sur la performance, comme instrument principal de gestion des agences ; le changement de culture orienté vers la performance.

Troisièmement, au niveau des agences : l’accroissement des possibilités dans l’allocation des ressources ; le changement des processus au sein des agences ;le changement des structures des agences ; le changement de la culture des agences et le développement des notions de client et de coût .

Quatrièmement, les répercussions sur les résultats : la productivité et les économies réalisées.

• La nouvelle manière d’agir de l’Etat 

Première caractéristique : la nouvelle gestion publique ajoute une dimension nouvelle, celle de la définition des résultats attendus. Cette dimension n’est pas totalement absente dans la gestion classique mais elle séduit à une dimension générale, abstraite et généralement intemporelle. Ce qui émerge dans la nouvelle gestion, c’est une exigence de définition des objectifs plus fine, plus correcte, plus évolutive, mieux adaptée aux contextes locaux et personnels mesurables en termes de résultats. On substitue d’une certaine manière à la règle de droit un pilotage par les résultats recherchés et vérifiés. Le règlement, universel, abstrait, uniforme, fait place à une gestion orientée vers l’efficacité de l’action publique.

Deuxième caractéristique : Le type de rapport que l’administration entretien avec ses usagers ou avec les bénéficiaires des interventions tend à se modifier. Prenons le cas des services collectifs – l’école ou le déneigement dans nos exemples -, ce qui est demandé à l’administration, c’est de s’engager sur des cibles de résultats. On sort du cadre abstrait et impersonnel de la règlementation pour aller vers un engagement de résultats, nécessairement diversifié et priorisé. En étant plus précis on ne peut qu’être plus sélectif et moins uniforme.

Troisième caractéristique : L’autonomie de gestion des services et la globalisation de leurs ressources progressent, afin de leur laisser le choix des moyens d’action les plus efficaces. L’Etat doit libérer l’initiative de ses agents pour leur permettre de se concentrer sur les résultats à atteindre.

• La recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique et la quête de performance

La recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique constitue le leitmotiv des réformes des finances publiques menées dans le monde. Les causes de ces réformes sont nombreuses et complexes. Les plus connues sont économiques et financières : la rareté des ressources publiques et ses deux principaux corollaires I’augmentation des déficits et de I ‘endettement publics. La raréfaction des ressources, contrairement aux dépenses qui ne cessent de croître continuellement, conformément à la loi Wagner, est un phénomène bien connu des systèmes financiers contemporains. Tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, sont en effet confrontés à la problématique de l’accroissement des dépenses par rapport aux ressources publiques disponibles. Les causes des réformes budgétaires sont aussi politiques et sociologiques : la revendication de pouvoirs accrus par les Assemblées parlementaires, d’une part. et l’intérêt nouveau des-citoyens pour l’usage qui est fait du produit de leurs impôts ainsi que pour I’efficacité du contrôle de son utilisation, d’autre part. La conjonction de ces facteurs est à I’origine de la recherche de l’efficacité de la dépense publique, devenue I’impératif majeur qui s’impose aux systèmes financiers contemporains.

La question de I’efficacité de la dépense publique est une préoccupation ancienne. Ses antécédents historiques remontent au Planning, Programming and Budgeting System (PPBS), apparu aux Etats-Unis dans les années 1960, faisant suite aux travaux de la Commission Hoover de 1949. Le PPBS visait à introduire les principes du management du secteur privé dans les administrations publiques.

La notion de performance est généralement associée au secteur privé et au monde marchand, dominés par Ia recherche de profit. Elle ne constitue pas en tant que telle ni une catégorie ni une préoccupation traditionnelle du droit public. son évocation suscite même une certaine méfiance dans le secteur public, car elle est généralement stigmatisée et pensée à travers les conséquences négatives des pratiques managériales. Il existe traditionnellement entre performance et action publique une opposition de principe un rapport de contradiction, un conflit de rationalités.

Mamadou Lamine GUEYE

Juriste /Chercheur en Finances Publiques

 Dans l’introduction de son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 que « le budget est essentiellement un acte politique. […] Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’actions politiques ». C’est évidemment l’instrument par lequel l’État ou les collectivités territoriales vont hiérarchiser leurs priorités politiques et les traduire en moyens d’action.

Le budget revêt aussi une importance économique de premier plan, puisque le solde prévisionnel de l’exercice comptable à venir y est déterminé. C’est à travers la confrontation des recettes et des dépenses qu’apparaît un besoin de financement couvert par l’emprunt. C’est donc un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques.

Dans la directive n°06/2009/CM/UEMOA DU 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA, l’introduction de la pluri annualité constitue une innovation majeure dans la gestion publique à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact des décisions publiques. Si l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État, la programmation budgétaire doit désormais anticiper les exercices ultérieurs. A travers les nouvelles annexes de la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) et Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelles (DPBEP)).

Dans le cadre de la procédure budgétaire le DPBEP a deux objectifs :

• il est le point de départ de l’exercice de formulation de la loi de finances. Selon les termes de l’article 51 (de la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020), il sert de référence pour l’élaboration du projet de loi de finances de l’année. En ce sens, sa mise à jour/élaboration sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique constitue la phase initiale de la procédure budgétaire pour l’année n+1. L’objectif est de corréler les perspectives d’évolution macro-économiques et de recettes aux projections de dépenses : le DPBEP procède à l’allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités nationales et des perspectives de ressources. A ce titre, il joue un rôle central dans la traduction budgétaire des documents stratégiques pluriannuels (ex. document de réduction de la pauvreté, stratégies de croissance).
• en fin de procédure budgétaire, le DPBEP, doit offrir une vision synthétique et globale des perspectives d’évolution des finances publiques à moyen terme. En ce sens, il doit être cohérent avec les arbitrages budgétaires et de ce fait avec le projet de loi de finances (pour la première année du DPBEP) et les Documents pluriannuels de programmation des dépenses (DPPD) (sur l’ensemble de la période). Techniquement, le DPBEP apparait comme une version obligatoire, plus exhaustive et synthétique des anciens cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et cadres budgétaire à moyen terme (CBMT).

L’élaboration du DPBEP doit intervenir tôt dans le processus budgétaire. En effet, l’article 56 de la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020 dispose que le DPBEP sert de base au débat d’orientation budgétaire (DOB) organisé chaque année au plus tard à la fin du deuxième trimestre. Ceci impose que le Gouvernement soit en mesure de produire une version provisoire mais néanmoins suffisamment finalisée du DPBEP avant le 30 juin de chaque année civile.

Mamadou lamine GUEYE

Juriste /Chercheur et Essayiste en Finances Publiques

La modernisation de la gestion publique (New Public Management) a inspiré la plupart des réformes et des innovations dans l’administration publique au cours des trois décennies (Osborne et Gaebler, 1993).Même si cette approche est de plus en plus remise en question et même amendée par les principaux promoteurs ,elle continue d’exercer une influence sur les reformes de l’administration publique et sur les innovations dans les services publics .

La modernisation de la Gestion publique (New Public Management) peut être considéré à la fois comme un ensemble d’idées nouvelles concernant le rôle du gouvernement et la modernisation de l’administration publique, et comme un ensemble de réformes et d’innovations dans le secteur et les secteurs publics.

L’étude  de la modernisation de la gestion publique apparait fondamentalement dès lors que la réforme budgétaire n’en constitue que les prémices. Du point de vue de l’Etat, la réforme budgétaire a plus simplement suscité une modernisation profonde des modes de gestion et donc de l’action administrative.

On assiste aujourd’hui au Sénégal comme dans la plupart des pays du globe à un mouvement général d’innovation en finances publiques avec, un peu partout dans le monde, la mise en place d’une nouvelle gouvernance financière, celle-ci étant fondée sur une responsabilisation des acteurs politiques et administratifs.

On pourrait avoir le sentiment, à travers un tel mouvement général de réforme des institutions financières, d’être en présence d’un processus sans précédent d’innovation en matière de finances publiques. Or, en réalité, un tel processus existe depuis toujours même si le phénomène s’observe plus particulièrement depuis plus de deux siècles ; il apparaît en effet que les sociétés, par bonds successifs, n’ont pas cessé d’innover et de créer de nouvelles institutions financières, l’Etat n’ayant pas cessé lui-même de se métamorphoser au fil de ces innovations.

Désormais, tout cela va changer. Et avec la LOLF cela va changer brutalement. Pour trois grandes raisons.

1. On passe tout d’abord d’un régime déresponsabilisant, où certains imaginaient que le Ministère des Finances et du Budget était cens é veiller seul contre tous à l’orthodoxie des comptes, à un système où chaque ministre devient, en pleine responsabilité, son propre ministre des Finances. Avec obligation de faire à son niveau et au sein des enveloppes très larges dont il dispose ses propres arbitrages en fonction de ses priorités. Et de s’interroger sur l’utilité de ses dépenses dès le premier euro : c’en est fini de la rente acquise des « services votés ».
2. Ensuite, on passe d’une obligation de moyens à une obligation de résultats, mesurée en toute transparence avec des objectifs et des indicateurs de performances, sur lesquels chaque ministre, et derrière lui chaque responsable de programme, s’engage devant le Parlement.
3. Enfin, la LOLF, c’est la culture de l’évaluation et du « reporting »: désormais, il faut rendre compte, et des comptes clairs, établis selon les mêmes normes que celles qu’appliquent les entreprises, et sous l’œil du commissaire aux comptes que devient la Cour des comptes.

La recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique constitue l’objectif principal des réformes des finances publiques. Celles-ci visent à corriger des difficultés d’ordre économique et financière d’une part, et d’ordre politique et sociologique d’autre part. Les causes économiques et financières les plus connues justifiant les réformes sont : la rareté des ressources publiques et ses principaux corolaires, l’augmentation des déficits et l’endettement public. La raréfaction des ressources, contrairement aux dépenses qui ne cessent de croitre continuellement, conformément à la loi Wagner, est un phénomène bien connu des systèmes financiers contemporains. Tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, sont en effet confrontés à la problématique de l’accroissement des dépenses par rapport aux ressources publiques disponibles. Les causes des réformes publiques sont aussi politiques et sociologiques : la revendication des pouvoirs accrus par les Assemblées parlementaires, d’une part, et l’intérêt nouveau des citoyens pour l’usage qui est fait de son utilisation, d’autre part. La conjonction de ces facteurs rend nécessaire (ou justifie) la mise en œuvre de réformes dans la gestion des finances publiques afin de parvenir à une meilleure efficacité de la dépense publique, devenue l’impératif majeur qui s’impose aux systèmes financiers contemporains.

La question de l’efficacité de la dépense publique est une préoccupation ancienne. Le Planning, Programming and Budgeting System (PPBS), apparu aux Etats –Unis dans les années 1960, à la suite des travaux de la Commission Hoover en 1949, poursuivait cet objectif. Le PPBS visait à introduire les principes du management du secteur privé dans les administrations publiques. Des initiatives similaires ont été également menées au cours de la même période au Québec et au Canada. Le PPBS américain fut expérimenté en France sous la dénomination de Rationalisation des choix budgétaires (RCB), introduite en janvier 1968. La RCB a connu un bilan mitigé ; quand elle ne fut pas simplement considérée comme un échec.

Initialement appliquée par les pays occidentaux, la recherche de performance s’est généralisée. La généralisation des réformes se caractérise par des finalités communes et une certaine convergence des pratiques, sans qu’émerge pour autant un modèle unique. Les objectifs des réformes sont essentiellement au nombre de trois :

1. la maitrise des dépenses publiques et des déficits publics ;
2. l’amélioration de la qualité des services publics et l’efficacité des politiques publiques et ;
3. la volonté de rendre plus transparente l’action des administrations et de renforcer le contrôle démocratique sur la gestion publique.

La loi organique relative aux lois de finances met l’administration sous tension. Chaque service devra se mettre en position d’être performant, de se montrer efficace, productif et innovant. Et tout cela doit permettre, nous en avons bien besoin, de renouveler en profondeur de rapport entre le citoyen et le responsable public, de moderniser les modes de gouvernance dans notre pays, pour un service public plus efficace et de meilleure qualité. Nous sommes donc face à un enjeu absolument majeur.

A l’instar des autres pays membres de l’UEMOA, le Sénégal a transposé dans son droit positif les directives du cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA.

Depuis 2013, certaines dispositions de ces réformes budgétaires ambitieuses ont été mises en œuvre dont la production du DPBEP, la tenue du débat d’orientation budgétaire, l’élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) ministériels et des Projets annuels de Performances (PAP) des programmes. En 2016, la loi organique n°2011-15 du 08 juillet 2011 portant lois de Finances (LOLF) est entrée en vigueur. Celle-ci a d’abord été modifiée par la LOLF n° 2016-34 du 23 décembre 2016 pour reporter l’échéance de l’application de certaines dispositions au 1er janvier 2020 et ensuite par la loi n° 202-07 du 26 février 2020.

Les finalités des réformes portant sur la modernisation de la gestion publique  à l’étranger sont diverses et propres à chaque pays. Comme le note G. Braun, elles peuvent permettre, par exemple, de mettre fin à la corruption en Italie, de faire face à la réunification pour l’Allemagne, d’alléger une « bureaucratie paralysante » au Japon ou, le plus souvent, de redresser les finances publiques comme en Nouvelle –Zélande et au Canada[1] .

On constate un peu partout dans le monde une volonté de moderniser la gestion publique en se fondant sur les méthodes de gestion et d’évaluation des résultats empruntés en management des entreprises .Cette conception managériale favorise d’une part la transparence financière et d’autre part l’efficacité et la performance dans la gestion des ressources financieres .Tous les pays qui sont engagés dans cette dynamique ,doivent nécessairement maitriser les outils de gestion et de décisions ,ce qui nécessite des ressources qualifiées dont certains pays qui ne disposent pas, donc il serait souhaitable de renforcer les capacités dans ce domaine.

Mamadou Lamine GUEYE

Juriste /Chercheur en Finances Publiques

[1] G. Braun, Rapport sur une étude comparative portant sur la réforme de l’Etat à l’étranger, op.cit.(note10), pp.10-16.

Les collectivités territoriales, comme beaucoup de démembrements de l’Êtat, ont été durement impactées par la Covid-19. Pour faire face à cette pandémie, il a fallu que les collectivités territoriales revoient leur mode de fonctionnement, accroissent les dépenses et se montrent plus résilientes. D’ailleurs, les finances de ces entités ont été lourdement sollicitées durant cette période. . Sur les finances locales, on a constaté une augmentation généralisée de la dépense de fonctionnement des Collectivités locales lors de la Covid-19.Cela est lié aux mesures de lutte contre la propagation du virus », a expliqué, hier à Dakar, Abdou Aziz Kébé, professeur à l’Ucad.
Intervenant au cours d’un atelier sur l’impact de la Covid-19 dans la gestion des collectivités territoriales du Sénégal, ce spécialiste des finances publiques s’est vu confier cette étude par l’Organisation Enda Ecopop, à travers son projet . Offensive locale citoyenne pour la lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux (Offlocc). Selon le Pr Kébé, durant la pandémie, les collectivités territoriales sénégalaises se sont fortement focalisées sur les rubriques secours et dépenses de sante de telle sorte qu’il y a eu . un fléchissement des dépenses de fonctionnement. Pour autant, cette période est aussi synonyme de perte de recettes pour ces structures. Il y a eu aussi des impacts sur les recettes. Parfois, certaines collectivités ont perdu des gains à cause des mesures de restriction des libertés, notamment en ce qui concerne les activités industrielles et commerciales, note le Pr Abdou Aziz Kébé.
Dans cette même étude menée avec une douzaine de chercheurs et sur 9 collectivités territoriales, les impacts ont été notés sur la gouvernance et sur la participation citoyenne. Sur les différentes collectivités concernées par l’étude, à savoir Dalifort-Foirail, Diourbel, Ndangalma, Cayar, Diaobé-Kabendou, Kédougou, Sédhiou, Tambacounda et Saint-Louis, Pr Kébé dit noter des initiatives citoyennes . assez importantes », visant à soutenir l’action de l’État. . L’implication citoyenne était remarquable, souligne le spécialiste en finances publiques. Le secrétaire exécutif d’Enda Ecopop, Bachir Kanouté, est revenu sur le sens de cette étude. À cet effet, il a rappelé que toutes les décisions prises par sa structure doivent être basées sur des données scientifiques et sur des évidences. . Sur la Covid, nous avions dit que pour aller de l’avant, il fallait faire un état des lieux afin de bien analyser l’impact de la maladie sur les collectivités territoriales,dans différents aspects ., soutient M. Kanouté, ajoutant que l’étude permet de montrer les leviers sur lesquels il faut insister pour se préparer à certaines éventualités. Car, selon lui, au-deli de la Covid-19, il existe d’autres menaces pour le monde et pour les territoires, a savoir les changements climatiques, les conflits etc. . Ces menaces risquent d’anéantir les finances publiques et tout ce qui est gouvernance et l’accès au service public, des attentes essentielle des populations, ajoute Bachir Kanoutė.

Revivez les propos du Prof Abdou Aziz Daba KEBE, Directeur du Centre de Recherche et d’Etudes en Ingenierie Juridique et Financière, lors de la Cérémonie de présentation du Plan de redressement économique et social au Grand Théâtre de Dakar le vendredi 1er août 2025.